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關于建立國家突發事件檔案專題數據庫的設想

作者:蔡盈芳

來源:中國檔案報

2020-02-21 星期五

????近期,新冠肺炎疫情在全國肆虐,各行各業都在為扼制住疫情的蔓延提供力所能及的服務,冀望早日恢復正常的生產和生活秩序。檔案是歷史的原始記錄,是前人留給今人的寶貴精神財富。習近平總書記強調:“治理國家和社會,今天遇到的很多事情都可以在歷史上找到影子,歷史上發生過的很多事情也都可以作為今天的鏡鑒。”在這種重大的突發事件面前,檔案行業能做什么,能為此提供什么力所能及的服務,這也許是每一位檔案工作者在近期會思考的問題。在扼止疫情的戰斗進程中,習近平總書記指出:“在疫情面前,各級黨組織和廣大黨員干部同人民群眾同甘共苦,同舟共濟,構筑起防控疫情的鋼鐵長城。在中國共產黨的堅強領導下,充分發揮中國特色社會主義制度優勢,緊緊依靠人民群眾,堅定信心、同舟共濟、科學防治、精準施策,我們完全有信心、有能力打贏這場疫情防控阻擊戰。”據報道,不少地方(如北京)檔案部門在疫情發生的第一時間向本地黨委和政府提供了2003年抗擊“非典”形成的檔案,為本次疫情防控工作提供了信息支撐。但這種檔案利用仍舊限制在當地。另據報道,在武漢火神山醫院建設中,原小湯山醫院建設時的檔案發揮了重要作用。基于此,檔案部門能否按照習近平總書記指示中提到的“充分發揮中國特色社會主義制度優勢”,建立國家突發事件檔案專題數據庫,匯集全國各地、各部門在各種突發事件應對中形成的檔案,建成檔案專題數據庫,在突發事件的應對中發揮其應有的參考作用?筆者認為,這是完全可以的,以下是有關設想,供廣大檔案工作者參考。

????一、突發事件、突發事件檔案及其管理需求與管理現狀

????根據《中華人民共和國突發事件應對法》(中華人民共和國主席令第六十九號,2007年8月30日,下同),突發事件是指突然發生,造成或者可能造成嚴重社會危害,需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。按照社會危害程度、影響范圍等因素,自然災害、事故災難、公共衛生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。新型冠狀病毒引起的肺炎疫情就屬于特別重大的公共衛生事件。

????突發事件具有以下特點。一是突發性。即突發事件是否發生、什么時候發生、什么地點發生、以什么樣的方式發生以及發生的程度及后果等情況難以準確把握,即事件發生具有偶然性和隨機性。二是復雜性。即突發事件往往是各種矛盾激化的結果,呈現出一果多因、互相關聯、牽一發而動全身的特點。三是破壞性。即突發事件往往會造成人員傷亡、財產損失。四是持續性。即突發事件一旦發生,總會持續一段時間,表現為潛伏期、爆發期、高潮期、緩解期、消退期5個階段。持續性還指突發事件的反復發生。五是可控性。即突發事件發生后可通過控制使之達到所需要狀態。

????根據《中華人民共和國突發事件應對法》,突發事件管理包括預防與應急準備、監測與預警、應急處置、救援、事后恢復與重建等管理過程。據此,可對突發事件檔案進行定義。重大突發事件檔案是指機構在突發事件預防、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等管理過程形成的歸檔保存的文件材料。

????根據突發事件的特點,其具有時間、地點的不確定性,后果難以預料性,在突發事件管理中對檔案利用也呈現出不同的需求。一是利用時間緊急。由于突發事件具有破壞性,人類需要在最短的時間內通過采取應對措施盡量使人員和財產損失降到最低。應對措施的緊急性決定了采取應急措施時對檔案利用的緊急性,要求檔案部門在第一時間快速提供檔案信息。二是利用需求迫切。由于突發事件的突發性,加上管理過程復雜,管理部門在突發事件管理過程中往往缺乏相應的經驗,對利用突發事件檔案的需求比較迫切。三是跨地域、跨主體利用。因突發事件發生的地點具有不可確定性,突發事件應對管理的主體也具有不確定性,這就決定了利用檔案應對突發事件主體的不確定性。如2003年北京抗擊“非典”形成的檔案,此次的利用主體應該是湖北省。河北唐山大地震形成的檔案前期的利用主體是四川省。四是成套性需求。由于突發事件具有復雜性,突發事件管理本身比較復雜,這就決定了突發事件管理者對檔案信息利用需求是全過程、全方位的。管理者不僅對突發事件應對檔案具有利用需求,對突發事件的監測、應急準備、應急救援、災后重建等過程的檔案均有利用需求。

????我國檔案實行統一、分級管理,各次突發事件產生的檔案都得到了妥善的歸檔保存,但面對突發事件發生時的檔案利用需求,當前我國突發事件檔案管理存在分散、成套性不強、深加工不足等特點。突發事件的管理一般是政府主導及屬地化,因此,突發事件檔案也由突發事件發生地的有關單位形成并管理,待到進館年限后交所在同級綜合檔案館保管。因此,我國突發事件檔案資源基本上是分散保管。這種分散保管的現狀使得突發事件發生時的跨地域利用極為不便。一般來說,只有移交所在地綜合檔案館后,有關檔案才方便提供全社會利用。如本次新冠肺炎疫情爆發地湖北,需要利用2003年形成的保管在北京的抗擊“非典”檔案則很不方便。按照滿20年或30年進館的時間規定,北京市有關抗擊“非典”的檔案形成時間為17年,尚未到進館時間,仍保存在各形成單位,跨單位利用也無法實現。分散管理也使得突發事件檔案的成套性不強。即同一突發事件管理形成的檔案按職能分散在不同的部門或單位。即使在地方保管的同一突發事件檔案,也因不同層級政府的職責不同分別保管,使得同一突發事件管理形成的檔案無法按事件成套保管。近幾年,在國家檔案局的大力引導下,全國各地掀起了開展檔案編研工作的熱潮,對檔案信息進行深加工,出現了一批高質量的檔案編研成果。但通過網上檢索,關于2003年抗擊“非典”檔案的編研成果幾乎沒有,由此可見,突發事件檔案信息深加工不足。

????二、國家突發事件檔案專題數據庫及其內容

????根據我國突發事件檔案管理現狀,考慮突發事件發生后管理中對檔案利用的需求,針對我國突發事件發生頻繁的特點,特提出建設國家突發事件檔案專題數據庫的設想。

????檔案專題數據庫是以檔案信息為主要數據來源的專題數據庫。根據專題數據庫建設理論,檔案專題數據庫是針對用戶對檔案信息的需求特點,按照一定標準和規范,對某一學科或某一專題有利用價值的檔案信息進行收集、分析、評價、處理、存儲,以滿足用戶個性化需求的檔案信息資源庫。

????檔案專題數據庫建設需要按專題收集檔案,并開發用于管理檔案數據的數據庫系統。國家突發事件檔案專題數據庫建設總體方案是:突破檔案進館時間限制,將各個時期突發事件管理中形成的保存在全國各級綜合檔案、各級機關檔案室、各企業檔案部門的突發事件檔案,經過數字化之后,將檔案目錄數據和全文數據集中至國家檔案局,形成一個突發事件檔案專題數據庫,按權限供全國各單位檢索利用。

????國家突發事件檔案專題數據庫的專題是突發事件,即以國家各個時期突發事件管理過程的中形成的檔案為管理對象,內容包括突發事件預測檔案、突發事件應急準備檔案、突發事件監測檔案、突發事件預警檔案、突發事件應急處置及救援檔案、突發事件事后恢復和重建檔案。這些檔案還包括文書檔案、基建檔案、設備儀器檔案、會計檔案等。

????其來源主要包括在各個時期突發事件管理中形成的保存在縣級以上綜合檔案館的突發事件檔案,在各個時期突發事件管理中形成的保存在縣級以上應急管理部門、有關機關檔案室及有關企事業單位的尚未進綜合檔案館的檔案,在各個時期突發事件管理中形成的保存在中央企業總部及下屬單位的檔案。

????基于國家突發事件檔案專題數據庫的數據來源廣泛、利用對象遍布全國的特點,宜由國家檔案局直接牽頭組織開展。

????三、國家突發事件檔案專題數據庫建設步驟

????國家突發事件檔案專題數據庫可按照以下步驟推進。第一步:制定標準。即制定國家突發事件檔案專題數據庫建設標準,包括目錄數據結構規范、全文數據結構規范、分類規范、報送規范等。標準規范制定形成后,應及時開展培訓,宣傳貫徹標準規范。第二步:下發文件。下發文件明確國家突發事件檔案專題數據庫建設時間、質量要求、數據報送要求等。第三步:檔案數據準備。納入上報范圍的有關單位按照標準規范,將保存在本單位的突發事件檔案進行數字化,形成專題檔案數據。第四步:檔案數據上報。完成檔案數據準備的單位通過安全渠道將檔案數據報國家檔案局。第五步:數據庫開發。在各單位準備和報送的同時,國家檔案局進行數據庫的開發,包括購置所需的硬件,開發導入、查詢、導出數據所需的軟件,并完成測試。第六步:檔案數據匯總導入。國家檔案局將收到數據導入檔案專題數據庫。導入時進行相應的數據校驗。第七步:成果交付。經必要的測試后可將專題數據庫根據權限向全國有關單位開放。第八步:數據更新。為了使內容不斷豐富,檔案專題數據庫在建成后可按年度定期增加,即每年上半年將上一年突發事件管理中形成的檔案報送補充進數據庫。

????四、國家突發事件檔案專題數據庫利用方案

????建成的國家突發事件檔案專題數據庫可通過以下方式提供利用。一是在線檢索。即通過全國在線政務服務平臺,將專題數據庫按權限向全國縣級以上黨政機關開放,所有查詢檢索檔案用戶需進行實名身份注冊,利用過程全程記錄。二是“一對一”服務。即在有突發事件發生且檔案利用需量較大時,可由所在地檔案行政管理部門向有關機關開展“一對一”的查詢利用服務,協助有關部門快速、精確地檢索到所需檔案,為突發事件的應對和搶救提供有力支撐。三是編研。在專題數據庫的基礎上開展更加深入的專題編研,如可將專題數據庫再按專業細分為地震事件檔案專題數據分庫、事故災難檔案專題分庫、公共衛生事件檔案專題分庫等。四是知識呈現。檔案是人類活動的原始記錄,檔案信息中包含著豐富的知識。國家突發事件檔案專題數據庫可通過引入本體技術,將檔案信息加工成突發事件管理知識庫,通過知識地圖呈現出來。

????五、國家突發事件檔案專題數據庫建設的作用和意義

????國家突發事件檔案專題庫對應急管理部門及其他機關開展突發事件管理具有重要作用。一是通過檔案利用助力突發事件管理。突發事件的管理包括預防、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等管理過程,國家突發事件檔案專題數據庫可為有關部門開展突發事件管理提供跨地區跨部門的檔案利用。突發事件檔案記錄了突發事件發生的時間、地點、背景等信息,將大量突發事件的有關信息進行匯總并提供利用可有效提高預測準確性。提供跨地區、跨部門的突發事件檔案利用,不僅可以縮短應急和救援方案制定的時間,還可以大幅度提升應急和救援方案科學性,使應急和救援工作得以快速有序進行。二是為突發事件管理研究機構提供支撐。國家突發事件檔案專題數據庫也可以為突發事件研究機構提供比較全面的參考和借鑒,加速突發事件管理研究成果的形成,提升國家突發事件管理的研究能力。當前突發事件管理研究機構的數據與信息來源只能限于公開的、零碎的文獻,而國家突發事件檔案專題數據庫的建設能為這些研究機構提供完整、詳細而全面的數據支撐。三是為各單位的突發事件日常管理工作提供參考。我國是一個突發事件發生頻繁的國家,各單位都十分重視應急管理工作,應急管理已經成立各單位的日常工作,國家專門設立了應急管理部負責應急管理事務。國家突發事件檔案專題數據庫可從全面視角為各單位,尤其是應急管理部門開展突發事件的日常管理提供全過程、全方位的檔案信息利用。

????國家突發事件檔案專題數據庫的建設對國家、對檔案工作都具有重大意義。一是助力國家治理體系和治理能力的建設。突發事件的管理能力是國家治理能力的重要組成部分。正如中共中央政治局常務委員會2020年2月3日召開的會議強調,這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考,我們一定要總結經驗、吸取教訓。國家突發事件檔案專題數據庫通過助力突發事件管理,提升國家突發事件管理能力,從而為國家治理體系和治理能力的建設作出貢獻。二是提升檔案工作的治理能力和治理水平。國家突發事件檔案專題數據庫的建設運用信息技術,打破傳統的檔案進館制度,提前將有關檔案信息實現集中管理、全國共享,提前實現檔案的跨部門跨地區利用,是檔案工作服務大局的一次有益探索,所形成的建設思路可運用并拓展到其他類似檔案的管理中,實現檔案管理理念、管理方法等方面的突破,有利于提升檔案系統的治理能力和治理水平。

????原載于《中國檔案報》2020年2月20日 總第3488期 第三版

 
 
責任編輯:張雪
 
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